政策介入 成效不彰？ 出生率低與人口問題

封面專題

今日香港+全球化



政府統計處發布了最新一期《1981年至2019年香港生育趨勢》，提到香港的生育水平在過去40年大致呈現下跌趨勢。最新數字指，2019年每千名女性只有1,051名活產嬰兒；此外，去年首11個月的註冊結婚數字按年下降超過四成，新生嬰兒數目亦按年下降一成七，只有40,369名，是30年來新低，而死亡數字達46,414名，首次超越出生數字。

其實除香港之外，全球先進國家和地區同樣面對生育率偏低的問題，部分政府會主動用政策介入，鼓勵生育和減低生育的障礙。香港在去年12月正式推行延長法定產假四星期的修訂條例，合資格女性僱員可享有14周法定產假；不過外國經驗告訴大家，政府政策介入後的成效有限，社會期望很大程度落空。

觀點與角度

行政長官林鄭月娥：政府願意做一些細節上的調整，例如提高子女免稅額、增強支援家長，以改善育兒條件。生兒育女是個人決定，要考慮很多不同因素，即使政府做齊這些政策改善育兒條件，也不代表有成效。

香港大學社會工作及社會行政學系講座教授葉兆輝：想靠提升生育水平來年輕化人口會是徒勞無功。然而，政府仍須為想要生育的夫婦提供適當的支援，使到他們達到理想子女人數，提升生活的滿足感。從多方面看，是否要生育孩子不應該只是個人的選擇，亦應提供社會集體的支援。

政務司司長張建宗：香港生育率低的原因，與亞洲其他已發展地方如新加坡、南韓等相類似，主要是獨身女性比例增加，以及遲婚和延後生育所致。由於這些因素主要涉及個人選擇、生活模式的取捨等，單憑政府政策難以根本性扭轉低生育率的趨勢。

勞工及福利局局長羅致光：任何政策，不論其目的是「鼓勵生育」還是「減低生育的障礙」，客觀的效果都是希望生育率不要不斷下降，最好是逆勢回升。勞福局的未來政策重點之一，是要幫助那些希望生兒育女的夫妻，可以減輕一些日後育兒的壓力，讓生兒育女的決定是一個有選擇的決定，而非無可奈何地決定不生育。

台灣大學社會學系教授薛承泰：經濟誘因的獎勵是「必要條件」，以求生育率不再下探，但頂多止跌無法回升，就算回升亦僅是短期效應。

香港低出生率原因+各地應對方案

原因1

生育和家庭觀念→改變

傳統養兒防老觀念日漸淡化，父母傾向依靠個人儲蓄應付退休後的生活開支，更多的情況是「靠父幹」、「啃老族」；而且現代人受個人主義影響，享受獨身的生活，加上經濟獨立自主，不願受婚姻所束縛。與此同時，女性就業率增加，社經地位提升，亦令更多現代人傾向遲婚或獨身，例如香港2019年女性初婚年齡中位數為29.9歲，間接對生育率造成影響。

★要鼓勵生育，政府可強化傳統家庭觀念，加強向青年宣傳子女對於家庭的重要性。例如俄羅斯會向生育四個或七個子女的家庭分別頒發「光榮父母獎章」和「光榮父母勳章」，以及榮譽證書和10萬盧布的資金獎勵。

原因2

養育孩子成本→增加

隨着經濟發展，全球各地的生活成本不斷上漲，樓價租金愈發高昂，市民薪金升幅遠遠追不上通貨膨脹，衣食住行等日常生活負擔沉重，若再加上養育小孩的成本，可謂百上加斤，削弱年輕夫婦生育的意欲。城大有研究報告指，在香港養育孩子由出生到12歲，要花費54萬至149萬元不等，反映經濟能力和居住環境均會影響個人生育意願。

★政府可參考外國，通過設立生育津貼來鼓勵生育。例如德國為提高生育率，首先是獎勵政策，婦女每生育一個孩子，每月可獲得一筆數目可觀的補貼；第二，早於2006年12月起，選擇留在家中照顧子女的父母，可以向政府申領相當於此前收入一定比例的資金。

原因3

生育保障→欠完善

所謂「養不教，父之過」，長遠的生育保障亦是影響夫婦生育意願的重要原因之一。不少在職家長須面對產後無暇照顧和教育孩子的問題，同時擔心社會福利保障配套是否完善、產假及侍產假日數是否合理、託兒服務是否充足、收費是否可負擔等。因此，缺乏完善的生育政策保障會降低夫婦生育意願。

★要提升香港的出生率，同時保障勞動市場有足夠人手，育兒的配套變得尤為重要，例如免稅 / 減稅安排、「育嬰園 / 幼稚園」教育配合，還有伴侶的陪伴和照顧等。芬蘭政府為了提升出生率，宣布擬將男士有薪侍產假增至近7個月，與女士的產假時間相等，以提升生育的誘因。



對策

多管齊下 成效有限

參考其他先進國家和地區的例子，即使政府推行政策鼓勵人民生育，實際效果亦未必有保證。雖然港府在2013年至2014年間曾檢視人口政策，且推出子女免稅額、侍產假、低收入家庭提供育兒津貼等生育政策，但充其量只可緩解已生育家庭的財政負擔，無法有效提高人們生育的意願。

長遠來看，想要扭轉出生率低的情況，絕對不能只看生育問題本身，因為市民不願生育，歸根究柢，很大程度是本地生活成本太高所致。當樓價、租金、物價等各種開銷都處於高不可攀的水平，只會令有意組織家庭的年輕人望門興嘆，選擇延後或維持現狀。港府須仔細審視政策環環相扣的面向，才能觸及問題關鍵，對症下藥。



Mindmap：香港生育趨勢下跌原因與影響



學習教材

資料回應題

細閱以下資料，然後回答問題。

資料A



資料B

香港的出生率甚低，家庭亦出現「少子化」的現象。但退休是人人必然發生的事，每個人也會經歷這階段，退休的生活費又應該怎樣支付？

過往中國人的概念是養兒防老，自己年老之時冀望兒孫會供養自己。但因為少子化關係，而且人們壽命愈來愈長，例如假設家庭只有一個小孩，那麼小孩年輕之時，有父母供養，也有公公婆婆、爺爺奶奶照顧。六個成人照顧一個小孩當然輕鬆。但當小孩成為大人，父母、祖父母輩全部成為老人之後，難道要後生供養六個老人家？難道退休生活要靠政府？

資料來源：摘自2019年5月17日《頭條日報》

多角度思考

1.參考資料A，描述香港生育水平的趨勢及指出正面對甚麼人口問題？（6分）

2.參考資料B及個人所知，你認為「少子化」現象會對社會帶來甚麼負面影響？（8分）

建議答題方向

1.香港的生育水平，在過去40年大致而言呈下跌的趨勢。總和生育率在經歷過2003年的歷史低位後，在2012年稍為回升，之後再逐漸下降至2019年的1,051名。在整段期間，總和生育率持續低於2100的更替水平。一般而言，在發達國家的總和生育率至少要達到2100，才能達到世代更替水平，不致令人口總數隨着世代更替而下降，出現人口老化的問題。

2.資料B提到的是社會福利開支壓力加劇問題。低生育率加速人口老化，使社會供養比率上升，社會對安老服務、社會保障、醫療服務等的需求將會大增，進一步加劇社會福利體系的負擔，影響公共財政的可持續性。
其他的負面影響包括：
‧勞動人口下降︰人口老齡化和生育率下跌導致新增勞動力不足，無法填補勞動市場的缺口，加劇勞動力供求失衡，降低競爭力；
‧老齡化影響經濟︰長者的消費欲望、消費水平都相對青壯年較低，或拖低整個社會的消費能力，減少內需，影響經濟發展。

學習工具

生育趨勢 議題摘要



議題本質

香港跟全球不少先進國家和地區一樣，都面對着出生率偏低的問題。不過，外國經驗告訴大家，政府政策介入後的成效都非常有限，所以，社會難以對政策介入存有太大期望。出生率低不但是個人的選擇，亦會關聯到整個社會的長遠發展，帶來勞動人口下降、人口老化、改變產業結構和社福開支增加等影響，不容忽視。

議題相關單元

今日香港
全球化

持份者

‧政府
‧僱主
‧僱員
‧年輕夫婦
‧長者
‧勞動人口

相關概念

人口紅利 Demographic dividend

人口紅利泛指勞動人口佔總人口的比例上升所帶動的經濟增長效應。具體而言，當一個國家或地區的勞動年齡人口佔總人口比重較大、撫養率較低，會為經濟發展創造有利的人口條件。因為人口年齡結構決定人們消費、儲蓄、投資行為模式，影響商品、資產價格，進而改變當地的經濟格局；當配合上其他發展條件，如推行經濟改革政策，就可令整個國家或地區出現高儲蓄、高投資和高增長的正面效應。

關鍵詞

‧少子化 Sub-replacement fertility
‧人口老化 Ageing population
‧獨身主義 Individualism
‧晚婚化 Late marriage
‧性別角色 Gender role
‧人口政策 Population policy
‧供養比率 Dependency ratio
‧家庭觀念 Family concepts

參考資料

‧青年創研庫：提升香港生育率
https://yrc.hkfyg.org.hk/2018/07/26/yi032/

載自2021年2月24日《S-file通識大全》