公營醫院超負荷 基層醫療不容緩

封面專題

公共衞生+今日香港



一提到「基層醫療」，大家會想到甚麼呢？是為基層市民提供的醫療服務？抑或是廉價的醫療服務？從英文「Primary health care」可知，基層醫療是指醫療系統中的第一層治療。根據基層醫療健康辦事處的描述，醫療系統可以分為三個層次，另外兩層就是有關專科和醫院的服務。基層醫療作為持續醫護過程的首個接觸點，因此着重點是在預防疾病和促進健康，為社區提供廣泛的服務。由此可見，基層醫療其實是包含多種專業範疇的醫療服務，在推動公共衞生上扮演重要角色。

然而，在疫情下，公營醫院為了處理疫症，把平日的覆診及非緊急手術一律延後，令一向處於超負荷狀態的醫療系統資源更為緊張。究竟基層醫療有沒有在這期間發揮其效用呢？我們不妨藉此反思政府推行基層醫療多年以來進展如何。

新聞資訊摘錄

醫療資源緊絀 候診個案逾千宗

新冠肺炎肆虐，為了集中資源應對疫情，醫院管理局（醫管局）於年初已陸續減少預約手術和檢查等非緊急服務，覆診服務也一度延期。雖然醫管局正研究恢復部分服務，但因疫情積壓下來的候診個案已超過一千宗，市民看病恐怕要輪候更多時間。與此同時，不少長期病患者因擔心受感染，也不敢到醫院覆診或取藥。早前有報道指，有患上高血壓、須長期服藥的病人，因疫情嚴重而不敢前往醫院覆診，寧願暫時停藥。其實，部分新冠肺炎的防控工作，可以由社區內的基層醫療團隊處理。家庭醫生和其他基層醫療團隊成員，能夠協助發現病例，以及進行公共健康教育，改善大眾對疫情風險的了解和認知。然而，已成立的地區康健中心卻未能在今次疫情中有效分擔公立醫院的工作。

資料來源：摘自2020年6月15日《星島日報》

觀點與角度

行政長官林鄭月娥：上世紀80年代已有評論認為，以醫院為主的醫療制度，無法應對所有醫療需求，而本港以人為本的基層醫療發展已落後30年。現時的醫療制度，過度倚賴住院服務，為可持續性帶來挑戰。這工作遲了30年。在1990年代初，以為成立了醫管局就可以改變，雖然加強了對醫院的管理，但這樣對社區不好，造成資源及醫療體系失衡。

理大眼科視光學院副學院主任林國璋：視光師學額於2016年起才由35名加到40名，由於視光師學習年期需時五年，難於短時間內增加人手；推算學額須增加到80至100個，才能應付2030年的需求。現行的醫療制度也窒礙及限制視光師行業的發展。現時公立醫院並未有一套與輔助醫療職系有效銜接的轉介制度，以視光師為例，大部分轉介集中於私家醫生，病人未必願意前往，而公立醫院要重新「排隊」，亦會減低病人求診意欲，影響病情。

中文大學公共衞生及基層醫療學院院長楊永強：社區護理遠較醫院服務便宜，每在預防醫療上增加1元開支，整體上可減少社會因疾病帶來的醫療支出約8元。發展基層醫療可從多方面着手，包括鼓勵長者使用醫療券作預防疾病用途而非治療；在病人出院時提供更多支援減少他們再入院；整合和融合公私營服務統籌；通過網上平台和全日24小時熱綫支援病人自理；為普通科醫生提供更多培訓帶領基層醫療服務。

基層醫療未達標 問題何在？

發展歷程：促進人類健康政策

在反思現行基層醫療體制之前，我們先看看它多年來的發展。

‧1978年簽署提出「健康是基本人權」及「基層醫療是保護及促進全人類健康的關鍵」的《阿拉木圖宣言》以來，香港一直有意在現行醫院體制下發展基層醫療並確立其與醫院之間的關係。

‧1989年，基層健康服務工作小組成立，翌年發表《人人健康，展望將來》報告書，正式建議推行基層醫療服務。

‧三十年以來，當局曾提倡多項改革方案。例如食衞局於2010年公布「香港的基層醫療發展策略文件」，於其後兩年分階段推行《基層醫療指南》，更在去年於葵青區成立全港首間地區康健中心等。

‧衞生署於14/15年度調查發現，超過五成半市民沒有家庭醫生，以及逾六成人沒有定期進行身體檢查。從這些數據來看，現今基層醫療水平明顯未達標，亦未能廣泛做到促進健康、預防疾病、評估健康風險等功能。

究竟多年來推行的政策有甚麼漏洞，又或是執行上有甚麼問題呢？

問題1：未能做到普及化

這裏指的普及化，包括市民層面以及醫療機構或相關持份者層面。

‧從市民角度切入，基層醫療是持續醫護過程中的首個接觸點，理應讓市民街坊容易認識及了解其好處，繼而使用其服務。但現時不少市民仍對基層醫療有所誤解或偏見，例如以為視光師是一般「眼鏡佬」；或認為其醫療質素不及公營醫院等。可見，政府宜多做推廣，讓市民清楚這些政策的方針及成效。以儲存個人電子健康紀錄的「醫健通」（運作原理見下圖）為例，目的在於病人到任何地方求醫時，醫護人員都可快捷得知他們的病歷作準確診斷。然而，截至去年六月底，登記人數只得一百零六萬，遠遠談不上「普及化」。

‧從業界角度切入，現在只有三分之一的私家診所連接「醫健通」，使公私營醫療機構的電子病歷不流通，減低政策成效。除了推廣，有時還須提供誘因才能促成業界合作，如推行獎勵或資助計畫，吸引私營醫療機構參與。



問題2：政策欠清晰目標

雖然政府多年來為「基層醫療」進行過不少研究，並提倡一系列措施，但執行起來卻是另一回事。

‧首先，自1990年起，政府不同部門都發表過有關基層醫療的報告，大多提到應該設立完善的基層醫療系統並加強其發展。儘管具體政策上有少許不同，但大方針依舊空泛且內容重複，浪費多年的時間及金錢，但卻得出同樣結論，予人費時失事之感。

‧其次，針對具體政策內容，不少最終推行的措施都與報告分析無關，例如《人人健康，展望將來》報告書提出開拓職業健康、健康檢查等以「預防」為主的建議，但其後卻設立婦女、長者等健康中心，依舊以「治療」為主導，既不能為基層醫療賦予更多價值，亦加重醫療系統負擔。

促進健康 預防勝治療

政府取態猶豫不決，使其支持力度不足。從下圖可見，雖然衞生署投放在基層醫療的開支每年上升，且佔衞生開支的比例上升至17/18年度的8.18%，但對比英國的10%，甚至是美國的24%水平而言，相距甚遠。

歸根究柢，如政府沒有明確發展目標，在欠缺整體規劃下， 政策往往只流向小修小補、「治標不治本」， 例如2012年設立的社區健康中心，只為求診市民提供治療服務，沒有進行主動跟進及監察；而促進健康是長期過程，尤其是基層醫療，更應看重當中服務「過程」，不是單純能否治好病的「結果」。

政府在制訂大型公共衞生措施時， 除了應訂立總方向（如推行基層醫療），還應設立發展框架，循序漸進，這樣政策才能目標明確，不致流於表面，更不會與發展方向自相矛盾。



Mindmap：基層醫療發展與問題



學習教材

資料回應題

細閱以下資料，然後回答問題。

資料A



資料B

港府三十年來的各種舉措，或多或少便利了某些群體，故不可謂毫無作為。然而，當不敢觸碰利益格局核心，又缺乏整體布局的規劃和掌控，再多的小修小補方案，也難以帶來結構性的體制改變，結果事倍功半，導致當局「言」過於「行」，使改革流於空泛、進程嚴重滯緩，與理想的基層醫療所着重的促進健康、預防疾病、連結社區等目標相距甚遠，未能充分發揮基礎醫療的功能，繼而扭轉港人對第二、第三層醫療服務的過度依賴。

香港公營醫療服務曾經享負盛名，但隨着人口老化及慢性病群體的增加，加上醫護人手失衡、醫院病牀縮減，近年不時出現逼爆急症室、逼爆病房等問題，而在可預見的將來，這兩大挑戰將愈發棘手，財政負擔會愈發沉重。

資料來源：摘自2019年4月17日《HK01.com》

多角度思考

1.試描述及分析資料A的數據。（4分）

2.就資料及個人所知，你認為應該把資源集中投放到醫院體系還是基層醫療發展，以解決醫療系統不勝負荷的問題？試加以解釋。（8分）

建議答題方向

1.
首先，同學應指出女性患者數目整體比男性多，而且除了15歲以下及15至24歲之間的年齡層外，女性患者在其他年齡層都比男性多。除了由於香港女性人口比男性多之外，亦有可能是婦女病所致。
而按年齡劃分，可以看到長者患上慢性疾病數量遠比年輕人士多，65歲或以上的患者數目，無論是男或女，都佔該性別總患者四成以上。隨着人口老化，這比例將會持續上升，可以預期將加重醫療財政負擔。

2.
投放到醫院體系：
‧根據資料B，現時醫院病牀爆滿，醫護人手不足，最直接方法就是把資源投放到醫院體系，例如增建醫院及相關設備，加強培育醫護人才等。
‧從資料A可見，醫療系統主要服務長者，資料B提到人口老化問題，可預期以後愈來愈多長者使用醫療服務。解決系統不勝負荷的問題已是刻不容緩，並沒有時間再慢慢推
廣基層醫療，因此把資源投放到醫院體系最實際及最快速見效。
投放到基層醫療發展：
‧基層醫療開支本來已經只佔衞生總開支的一小部分，假如再不投放資源在基層醫療上，它的作用及影響力只會愈來愈小，不能與醫院體系做到互補作用。
‧「預防勝於治療」，把資源投放在基層醫療上，從日常生活上促進市民健康及預防疾病。人們減少患病，自然就降低對醫療系統的需求，系統的負擔也可減輕。

學習工具

基層醫療 議題摘要



議題本質

公共衞生對市民生活素質有很大影響，因此政府在這方面的政策對民生事關重要。醫療系統是由多方面環環相扣，簡單而言，基層醫療作為第一層，是整個系統的「守門人」，以社區為中心，負責「治未病」， 亦即預防疾病； 第二、第三層分別涉及專科服務和醫院服務， 以醫院為中心， 負責「治已病」，即是治療疾病。研究發現，完善的基層醫療（第一層）有助減輕專科及醫院服務（第二、三層）的負擔，令醫療資源用得其所，做到全民健康。

議題相關單元

公共衞生
今日香港

持份者

‧政府
‧公營醫療機構
‧私營醫療機構
‧醫護
‧市民

相關概念：家庭醫生 Family Doctor

根據基層醫療健康辦事處的定義，家庭醫生是「基層醫療的主要服務提供者，為市民及其家人提供全面、以人為本、持續、預防性及協調的護理，照顧市民和家人的健康」。由此可見，家庭醫生不只是純粹治療疾病，還會針對每個病人進行持續觀察，監測他們的康復進展，並且會為健康人士提供保健指引，預防疾病。香港家庭醫學學院李國棟醫生指出，家庭醫生是病人第一個應該去見的醫生，但在香港，「看醫生大多像選餐廳，求其方便、便宜，因而往往延誤病情」。

關鍵詞

‧公共醫療衞生政策 Public health policy
‧基層醫療健康辦事處 Primary Healthcare Office
‧地區康健中心 District Health Centre
‧食物及衞生局 Food and Health Bureau
‧急性及慢性疾病的預防 Prevention of acute and chronic diseases
‧人口老化 Ageing population

參考資料

‧基層醫療健康辦事處網頁
https://www.fhb.gov.hk/pho/tc_chi/home/home.html

載自2020年12月2日《S-file通識大全》