備戰文憑試系列──香港土地發展

2014.12.17

通識科涉及不少具爭議的新聞議題，背後都和「衝突」有關，如何掌握和處理不同持分者之間的利益衝突，是考好通識的一大關鍵。香港的土地發展是其中的一大熱門議題，當中主要涉及「發展vs保育」和「個人利益vs社會利益」兩大價值觀的衝突，衍生許多爭議和討論。每當新聞事件具有爭議性，通常是由價值觀的不同和固有利益受到侵犯而生，同學在處理這類題目時，應全面考慮不同持分者背後的價值觀、利益和期望。

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Tips：善用資料建構觀點
回答建議題或評論題時，乍看之下，毋須運用題目提供的資料，但如果同學能好好運用資料建立個人觀點，將有助豐富答案內容。
同學可先小心審題，從提問中找出有用的keyword，然後從資料中小心選取相關資料，再配合個人所知，加以聯繫作答，並加以申述。但同學謹記要靈活運用資料，切勿搬字過紙，亂抄一通。

發展vs保育之爭議
◆人口增加，經濟活動頻繁，社會追求經濟更富裕，有更佳的生活素質，但社會發展的同時，卻往往要付出污染等破壞環境的代價。
◆所有發展都應該在符合可持續發展的原則下進行。可持續發展主要涉及三方面︰環境、社會和經濟。
◆可持續發展追求在環境、社會和經濟的需求之間取得平衡，令地球物種和人類世世代代都能永續發展。社會的「發展」不應該只着重經濟價值的一面。
◆大部分郊野公園的平地，多為生態價值較高的濕地，其他的則大多坐落在高山和河谷，屬多斜坡的山野地區，本身缺乏基建配套，例如交通、供水、供電等設施，發展成本相比其他熟地高昂和費時。
◆政府過往曾徵用郊野公園土地作發展用途，例如在昂坪360的建造工程，須在郊野公園範圍內興建轉彎站，獲得通過；失敗的例子則有2010年，政府欲徵用清水灣郊野公園作為擴建將軍澳堆填區之用，其已通過《郊野公園（指定）（綜合）（修訂）令》，但因環保團體和居民反對，立法會通過廢除指令動議而令計畫作罷。
◆郊野公園有「市肺」的角色，可綠化環境，也是自然植物和生物的棲息地，發展將會影響該地的生物多樣性。

個人利益vs社會利益之爭議
◆政府把大浪西灣納入郊野公園範圍，規定只能作農業用途，引起擁有該地業權的居民不滿，村民想改善經濟，政府為了保育，令少數人的權利受損（個人利益），若要少數人服從多數人，是否符合民主原則？若社會上大多數人同意發展，少數人的利益是否就該被犧牲？
◆興建高鐵、發展新界東北等計畫，涉及收地，影響本來受法律保障的個人財產和固有利益。
◆受發展影響的「個人」所獲得的補償是否合理和可以接受？發展後帶來的「社會利益」，又是哪些人的利益？（如收地後興建公屋和豪宅的比例如何？對社會整體是否有利？）
◆前香港總督麥理浩開闢郊野公園時曾說︰「青山綠水普羅大眾都可享受，高爾夫球場和遊艇則只屬於少數人的玩意。」
◆社會的大型發展項目應否把「個人利益」納入規劃的過程，令影響和衝突減至最少？
◆特首強調，只能在經濟發展的基礎上，才能夠讓市民得以享受優質的城市生活。經濟發展是否應優先於「個人利益」？

住屋用地不足問題
◆人口不斷增加，令住屋需求增大，政府在規劃有限的土地資源時，如何衡量不同持分者的利益？（例如應優先興建公屋、私人住宅，或保留用作綠化？）
◆近年樓市供求失衡，令樓價不斷上升，高樓價問題令年輕一代置業困難、影響生活可支配所得、令貧窮問題惡化，社會對政府的不滿怨氣不斷積累。公營房屋嚴重不足，今年公屋單位落成數目只有9,900個，但公屋輪候冊上有超過26萬申請人。興建公屋的數量則視乎土地供應。
◆政府遏抑樓價措施︰2012年推出「雙辣招」，引入買家印花稅和加強額外印花稅，樓市只冷卻了短暫時期。2013年3月，推出「港人港地」政策，但一年後政策無疾而終。
◆應付建屋土地不足︰政府打算把各區152幅綠化地帶、休憩用地和政府、機構或社區用地改劃為住宅用地，興建房屋。
◆政府為了「盲搶地」，不惜見縫插針，連串影響包括︰打亂整個地區的規劃配套和景觀，犧牲居民的生活素質，改劃綠化地帶亦會引起環保團體抗議。
◆香港的土地過往主要依靠填海得來。上屆政府曾提出繼續在維港以外的地區選址填海和發展岩洞來增加土地供應。

相關概念：土地用途（Land use）
即按照不同用途規劃土地的使用。現時香港的土地用途主要可分為住宅、商業、工業、機構、休憩、運輸、農業、林地 / 灌叢/ 草地 / 濕地、荒地、水塘 / 渠道等不同類別（附圖為2013年的香港土地用途）。嚴格規劃土地用途的目的，是要確保土地得到合理利用和發展，政府會因應社會變化和城市規劃而更改土地用途。

新聞資料

前地政署高官抨綠化帶建屋
政府計畫發展綠化地帶建屋，前地政署助理署長Allan Hay昨在一個論壇上批評政府做法不恰當，建議政府改以新市鎮模式發展棕土以增加房屋供應，並以甲級特惠補償率向業主收地。對於政府表示發展綠化地帶後會在其他地方種樹補償，Allan Hay形容此做法是垃圾，強調綠化地帶遭發展破壞後便不可逆轉。他認為政府應以棕土取代綠化地帶來發展住宅，將例如元朗南一帶現時用作停車場或露天貨倉的棕地集合起來，以新市鎮模式發展，而為吸引業主交出土地，可以相當於農地補償率一點二倍的甲級特惠補償率向業主收地，他指若處理得宜，發展棕地未必比發展綠化地帶慢。
摘自2014年11月24日《星島日報》A6

新東北先建萬三公屋
新界東北發展的最後方案早前公布後，徵地模式隨之引起社會討論。據了解，因應發展規模龐大，當局初步考慮將兩個新發展區分作六個階段進行發展和收地，而為了方便日後進行原區安置，預計用作發展公屋的古洞北發展區西南面和粉嶺北發展區東面的用地，將會「先行」，供應一萬三千個公營房屋單位。此外，首批落成的單位還包括三千個私樓單位，部分土地現時由私人持有，料當局須要應用最新建議引入的「原址換地」方式徵地。當局估計首批單位可於二○二二年入伙。
摘自2013年7月15日《星島日報》A6

高鐵地盤污染魚塘錦鯉「暴斃」
元朗牛潭尾高鐵工程去年開展後，附近溪水水質轉差，最近更呈奶白色，有如「洗米水」，有引溪飼魚的魚塘內數十條錦鯉，上周突然暴斃，村民估計溪水受高鐵地盤排放污水影響。環保署昨從下游溪流和上游地盤排水口抽取水樣本化驗。港鐵指工地用水水質符合牌照和法規要求。
摘自2012年9月19日《星島日報》A21

阻新界東北發展反助高樓價
政府打算擴展及連接上水和粉嶺新市鎮，發展地點主要在古洞北和粉嶺北，新增六萬多個住宅中，六成將是居屋和出租公屋，公私營單位合共可住約十七萬五千人，令整個上水 / 粉嶺新市鎮的人口規模擴大到四十六萬。本港新樓供應緊俏，樓價高企是民怨重要源頭，政府近年不惜冒「盲搶地」之譏，到處搜羅土地建屋，見縫插針，增加居住密度，畢竟增加供應程度有限，而且主要是應付短期需求，中長期一定須要開闢大量土地，包括徵地發展和填海造地。由平整土地至規劃建設，需時經年，現在就要開始進行，而新界東北是首個這類大型項目。
摘自2014年6月20日《星島日報》A6

兩校反對鄰地擬改建居屋
政府「盲搶地」增加房屋供應，把深水埗一幅「政府、機構或社區」地皮，擬建為樓高四十層的單幢居屋，引起鄰近的傳統直資名校聖瑪加利男女英文中小學及英華書院反彈，兩校呼籲師生及家長周四前向城市規劃委員會提出反對意見。聖瑪加利男女英文中小學證實，事前未獲政府及區議會知會，直到校方主動搜集資料始知悉事件，估計逾千名師生、家長及公眾人士反對改變土地用途。
摘自2014年2月12日《星島日報》F1

陳茂波：填海造地靈活面積大
就連日來環團質疑填海造地方式，發展局局長陳茂波昨在網誌撰文重申，各種土地供應方式都有利弊，沒有完美選項，但填海在土地供應時間與規模可控性較高，所得新土地面積較大，規劃可更靈活；而建造人工島，可將市區特殊工業設施或厭惡性設施調遷，挪空市區土地建屋。他舉例，政府、機構或社區用地改規劃有限制，面積一般不大，只解燃眉之急；活化工廈要視乎業主和發展商取態；涉私人項目舊區重建，收購業權需時，除非較大規模開發，否則對增加住宅供應幫助不大；開發新區，像新界東北發展籌劃多年，仍須解決徵地、農戶復耕及賠償等問題。
摘自2013年3月25日《星島日報》A8

參考資料
◆發展新界土地（立法會新聞公報）
http://www.info.gov.hk/gia/general/201305/29/P201305290310.htm
◆優化土地供應策略──維港以外填海及發展岩洞
http://www.cedd.gov.hk/tc/landsupply/index.html
◆善用香港地下空間及岩洞發展長遠策略
http://www.cedd.gov.hk/tc/underground_space/index.html
◆《新界東北新發展區計畫》
http://www.nentnda.gov.hk/chi/PE3%20Digest_C.pdf
◆保育團體聯署：反對開發郊野公園
http://www.inmediahk.net/countrypark

相關《通識大全》專題
◆移山填海起高樓？──保衞我們的郊野公園
http://goo.gl/E9fASJ
◆舊變新好定壞？一切由重建開始……
http://goo.gl/HJApKO
◆17萬人住劏房房屋規劃有問題？
http://goo.gl/EBT37M
◆舊建築如何活下來？
http://goo.gl/ATlPIJ
◆細數政府紓緩住屋問題的招數
http://goo.gl/LSVgFq
◆橋底建屋各界質疑「創新」建議反映住屋困局
http://goo.gl/RUsGVO
◆更改土地用途滿足住屋需求為住屋棄教育物有所值？
http://goo.gl/RYTxci
◆反思城郊發展與保育
http://goo.gl/daC43L
◆新界東北「被」規劃──中港矛盾新戰場？
http://goo.gl/hDr1TK

模擬練習題

細閱以下資料，然後回答問題。

資料A：2014年6月20日刊登的報章社評
本港新樓供應緊俏，樓價高企是民怨重要源頭，政府近年不惜冒「盲搶地」之譏，到處搜羅土地建屋，見縫插針，增加居住密度，畢竟增加供應程度有限，而且主要是應付短期需求，中長期一定須要開闢大量土地，包括徵地發展和填海造地。由平整土地至規劃建設，需時經年，現在就要開始進行，而新界東北是首個這類大型項目。

資料B：本地多個環保及關注城市規劃的團體在「世界環境日2013」發表「香港環保宣言」
政府以「增加土地供應」為由盲目拓地情況愈趨嚴重，由發展新界東北農地、開拓綠化地至西部水域填海，令香港的生態環境危在旦夕。當中填海對海洋生態的威脅最大，特別是龍鼓灘、小蠔灣及欣澳均位處香港西部水域，即中華白海豚棲息地，而東涌灣則是極具生態價值的天然河溪及紅樹林生境。我們對於香港西部水域的環境承載量感到極大憂慮，促請政府進行香港西部策略性環境影響評估，並大幅減少填海規模。

資料C：發展局局長陳茂波回答立法會議員林健鋒有關增加土地供應的提問
無可否認，要增加土地供應，是政府和社會一項艱巨的挑戰。增加土地供應，可能對某些持分者有一定影響，他們也許對不論是增加現有土地的發展密度、更改現有土地用途，以至開拓新增土地等，都會有不同意見。但面對土地供應的緊張，容易的選項不多，社會有必要作出艱難的選擇和取捨。我們希望社會各界都能在土地供應上面對現實，作出取捨，以確保香港未來有足夠土地，供應市民的住屋、和社會及經濟發展的各項需要。

問題
(a)近年政府為何要急於增加土地供應？試說出其中三個主要原因。（6分）
(b)發展局局長認為「面對土地供應的緊張，容易的選項不多，社會有必要作出艱難的選擇和取捨。」在覓地建屋的過程中，政府遇到哪些阻力或困難？為何說「選擇」和「取捨」是「艱難」的？（8分）

Tips：過往題型參考及分析
2012年文憑試卷二第一題，題目涵蓋了「個人利益vs社會利益」和「保育vs發展」的價值觀問題，資料提及興建第三條機場跑道的經濟價值和對環境的負面影響。
題a要求考生表達在多大程度上同意「發展基本運輸設施時，應優先考慮社會利益而非個人利益」，題型屬論證題。由於題目沒指定要引述資料，同學可引述其他實例（高鐵、菜園村等）來論證自己的立場。「多大程度同意」的題目類型，一般要求考生要正反兩面分析之餘，亦要列舉事例、同意或不同意的理據，篇幅不必均等，如選擇「較大程度同意」的立場，分析的篇幅要以同意的理據為主，可以適度提出駁斥反方的觀點，但並非必須，切忌為預設立場強行駁斥。
題b要求考生分析政府在規劃基本運輸設施的過程中，應讓其他持分者有多大程度的參與。同樣問「多大程度」，作答的關鍵在於界定「其他持分者」和「參與程度」。同學可用第三條機場跑道或其他實例（如高鐵）作答，先界定哪些屬受影響的持分者，再解釋政府「為何」應該和「如何」在規劃過程中讓他們參與。題目須要考生對實例資料有一定的熟悉，例如涉及的公眾諮詢、環評程序、立會撥款等。

名師解題
葉一知老師（中大新聞系碩士、葉一知通識教室@智雅教育、facebook：yipyatcheels@gmail.com）
建議答題方向
(a)
◆留意，資料A提及「本港新樓供應緊張，樓價高企是民怨重要源頭」，是最大的綫索，足以直接或間接推論出三個主要原因；
◆由於綫索篇幅少，推論時更須要運用基礎知識。這一題最重要的基礎知識是「供求定律」。
◆答題重點如下：
原因一：解決樓市持續高企問題
◆近年香港樓價持續高企，已去到一個瘋狂的地步，高官也多次提醒「小心泡沫爆破」；
◆樓市泡沫爆破將令很多人財富蒸發，供樓壓力倍增，後果嚴重；
◆樓價高企的一個原因，是可供建屋的土地供不應求；
◆因此，政府希望增加土地供應來應付置業需求，令樓市降溫。
原因二：解決龐大住屋需求
◆樓價持續高企，連專業人士都慨嘆難以置業，遑論剛投身工作的年輕人；
◆增加土地供應，除可穩定私樓樓價，還可提供公屋、居屋等單位，以應付日益嚴重的住屋問題。
原因三：平息民怨
◆正如資料所指，樓價高企、住屋問題已成「民怨重要源頭」，香港無論甚麼階層，都受高樓價困擾；
◆民怨日深，如政府再沒有措施從根本解決居住問題，很可能導致社會動盪；
◆故政府必須增加土地供應解決房屋問題，以平息民怨。
(b)
◆要回答這條題目，先要留意各持分者在議題中的衝突，並留意資料提及的綫索，推論出各種增加土地供應的方法會市遇到的艱難。簡述如下：
(1)更改土地用途：例如東北發展，把農地改變為住宅用地，將引起當地農居和居民反對。又如發展郊野公園或大嶼山，等於消滅香港後花園，必會遭到愛護大自然的市民強烈反對；
(2)填海：填海必會破壞生態環境，如資料提及，中華白海豚、天然河溪和紅樹林都會受到威脅，必遭環保團體和愛護自然的人士反對；
(3)舊區重建（資料沒提及）：將遭不少居民和保育團體反對，而且近年舊區重建後興建的住宅，均被批評為「高級劏房」，樓價高昂卻毫不實用，令反對聲音更大。
◆回答此題，最重要指出當中的兩難──要在增加土地供應的方式與生態環境、居民福祉當中取捨，選擇時也會遭到很多反對聲音，這就是艱難之處。

Tips：葉sir提供應考小貼士
答題時如能按邏輯先後鋪陳答案，便可展示有系統、有條理的敍述能力，亦即展現高階思維能力，便能取得只屬於高分學生的「結構分」。例如上述題(a)，三個原因其實有先後邏輯關係──先有樓價持續高企，然後導致住屋問題，最後引發龐大民怨。如能如此鋪陳答案，成績便可更上一層樓。