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超支+延誤+事故 點評香港基建 2018.04.25
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封面專題

今日香港+能源科技與環境+現代中國

主題:生活素質+環境與可持續發展+中國的改革開放




答案︰B


解說


為了應付本港未來不斷增加的航班升降需求,行政會議2015年通過第三條跑道計畫,工程去年展開,造價高達1,415億元。機管局通過內部資金、舉債、向旅客徵收機場建設費等途徑融資興建,工程預料2024年峻工。政府稱,落成後每年可處理1億人次客運量以及900萬噸的年貨運量;而機場三跑爭議主要涉及空域管理問題,以及中華白海豚的生態等環保議題。

至於港珠澳大橋、西九文化區及廣深港高鐵香港段,造價分別為1,177億元、471億元及864億元。



近年香港不少上千百億的大型基建項目在輿論壓力下陸續落成,當中超支及延誤的報道,時有所聞,計畫於今年內通車的廣深港高鐵與港珠澳大橋香港段更先後傳出事故,高鐵試車僅三日便出現列車脫軌事故,而大橋人工島防波堤的弱波石則懷疑被海浪衝散。有關事件引發了甚麼爭議?政府大興土木的同時,又付出了甚麼代價?

基建項目 爭議不斷

爭議一:工程屢超支延誤

香港基建項目多、耗資龐大,而且工程造價超支已成為常態,多被譏為「大白象工程」;為了填補龐大超支金額,政府屢向立法會追加撥款,以公帑「埋單」,導致民怨四起。

全球最貴鐵路

以高鐵香港段為例,僅26公里工程原定造價為668億港元,港鐵其後將工程造價提升至864億元,超支金額高達200億,平均每公里造價33億元,為全球最貴的鐵路。另外,根據《三地政府協議》,港珠澳大橋工程最初造價估算約為376億元人民幣,其中港府將分擔約67.5億元的支出,但運輸及房屋局去年底公布,受人工與材料價格上漲、設計與施工方案調整等因素影響,建設成本增加,主橋工程超支近100億元人民幣,港府須再支付超支金額。

再者,兩項工程完工日期一再拖延,原定2015年年底完工的高鐵,至今已延誤3年,造價預算隨着時間不斷攀升,造成惡性循環;至於大橋香港段工程部分,原先預計2016年完成,推遲至今年,而政府於6年間先後以建築成本上漲及司法覆核一案令工程延誤等為由,申請增加撥款超過100億港元。

爭議二:監管不力致事故頻生

政府對各項基建工程項目規劃、工程進展有監管責任,近期傳出事故的港珠澳大橋以及廣深港高鐵便引來不少爭議,批評政府部門協作能力不足,承辦商更低估風險及工程難度以致意外頻生,令人不禁質疑,耗資千億的基建項目是否「物有所值」?

以最近事故為例,港珠澳大橋其中一個人工島早前被拍得防波堤組件疑似散落海面及出現缺口,被指與原先設計圖差別甚大;雖然管理局事後已力證防波堤設計有科學根據並具安全性,但始終未能釋除大眾疑慮。事實上,大橋工程進行7年期間,已先後發生人工島填海地飄移、向下沉降,以及海底隧道爆裂滲水等問題,2016年更被揭發負責工程混凝土壓力測試的承判商人員涉嫌貪污,擅改測試日期和偽造結果,引起市民對工程質量及設備的質疑。

「計錯數」致脫軌

香港對公營運輸系統的安全要求一向嚴謹,但高鐵香港段列車試車僅三日便脫軌暫停試行,可謂出師不利。其實港鐵及政府在高鐵項目上缺乏專家,因此將整條路軌的設計外判予顧問公司,事件反映有關公司對工程難度及精確度勘探不足,對設計路軌弧道及工字鐵所需金屬或承托拉力等均「計錯數」,而且今次事件是人員事後檢查才發現,令人質疑路軌的警報系統是否有效。

爭議三:高估流量 經濟效益成疑

港珠澳大橋:2008年可行性研究報告指出,預計大橋通車後,每日的交通量為9,200架次,放寬跨境車輛配額制度後可達14,000架次。不少民間團體質疑政府的估算沒有考慮中港私家車牌的門檻,加上香港貨運量趨勢下降,客運大巴配額也有限,難以吸引港人使用,或高估實際的交通流量。而運房局去年向立法會提交補充文件,表示由於近期香港「跨界旅客增長速度有所下降」,預計大橋通車時流量會較當年預測低。

高鐵香港段:2010年運房局基於本港人口增長及跨境旅客增長率,預計列車開通後日均有9.9萬的客運量,然而當年運房局在推算客流量時,嚴重高估本港人口增長,差距由5%至10%不等,意味整體客流量很有可能被高估,政府或需長期補貼營運開支。在一片反對聲音中興建的天價高鐵,最終或會淪為「大白象」。





高鐵大橋 評價優劣

締造經濟發展機遇

內地政府近年積極發展「一帶一路」經濟戰略,香港的未來亦將取決於能否融入國家這個發展藍圖,發展大型基建項目如高鐵及港珠澳大橋,可加速香港與內地不同省市地域接軌,將珠三角地區的消費及商業活動帶入香港,加強內部的經貿往來,避免香港成為「孤島」。例如高鐵落成後,將大幅縮短市民往來香港及內地主要城市的行車時間,可望為旅遊、零售業帶來不少人流和經濟收益,香港可緊隨內地發展「高鐵經濟」,維持在珠三角地區龍頭的優勢。

形成一小時生活圈


港珠澳大橋有助加速珠三角地區及其鄰近省份的經濟融合,並增加三地居民旅遊及工作的機會。大橋建成後,由香港駕車到珠海或澳門只需45分鐘,比現時的船程縮減約1小時;3小時車程內更可抵達珠三角西部地區,大大節省運輸成本,吸引外商投資之餘,港商亦可利用珠江西岸當地資源投資設廠,開拓內地業務。

打擊一國兩制


雖然政府標榜上述兩項基建項目能加速中港融合,為香港帶來龐大經濟效益,但在「一國兩制」下,內地城市與港、澳制度迥異,在整合的過程中若犧牲自身主導權,將會削弱「港人治港」。以高鐵為例,人大於去年底通過西九龍站實施一地兩檢的草案,讓人憂心政府日後或於其他口岸照樣實施一地兩檢,安排內地人員來港執行法,衝擊本港法治。

小結

香港發展大型基建本是利港利民的好事,但大部分工程一波三折,超支、延誤已是家常便飯,政府須反思是否值得為此付出千億儲備,甚至犧牲發展主導權。未來數年內,其餘幾項大型工程將紛紛落成,政府須嚴格執行有利措施,並盡可能平衡各方利益,才能讓基建在國家發展機遇下發揮最大優勢。

Mindmap:發展基建的爭議與好處



相關概念


大白象(White Elephant)


典故源於泰國,據說當地白象為受保護的稀有動物,且為泰國皇室象徵,但飼養費極之龐大,受贈白象者往往因而破產。時至今日,大白象通常形容「沒有實際用途,但卻需要昂貴費用維持」的資產或商業項目。

香港近年不少大型基建項目因建造成本超支或工程延誤被諷為「大白象」工程,如港珠澳大橋主橋和沙中綫工程均超支逾百億元,機場三跑工程造價更耗資千億,涉及龐大公帑,引起不少爭議。

基礎建設(Infrastructure)

泛指一個城市或國家,為長遠向居民生活提供公共服務以及發展經濟的建設項目,經濟基建包括運輸、水電供應、通訊網絡等公共設施;社會基建則包括學校、醫院和監獄等。基建能夠帶動經濟增長,並增加就業機會,例如香港於上世紀六七十年代出現的經濟奇迹便有賴當時擴展機場跑道、貨櫃碼頭及地下鐵,但值得注意的是,投資基建規模大及成本高,亦可能削弱社會經濟及民生發展。

相關新聞事件簿

基建超支延誤問題嚴重

‧高鐵通車日期一再拖延,導致造價不斷上升,最終政府與港鐵達成協議,高鐵香港段工程造價「封頂」於844億元,政府向立法會申請追加撥款196億元,超支三成。(2017年5月)

‧港鐵公布沙中綫整體工程成本增至972億元,超支173億元,其聲稱是基於宋皇臺站發現考古遺迹、延遲接收工地及加建工程等因素影響。(2017年12月)

政府監管不力

‧2014年7月至2015年6月期間,為港珠澳大橋工程項目混凝土磚做壓力測試的一家承建商涉嫌貪污,提供虛假混凝土壓力測試報告,政府至2016年始揭發事件,涉案的21名涉案人員被廉署正式拘捕。(2017年5月)

施工質量欠佳

‧港珠澳大橋連接香港口岸人工島的屯門至赤鱲角的海底隧道,一條連接管道牆壁突然爆裂,導致大量泥水湧噴進隧道內,泥水不斷噴向附近的工程設備,工程人員搶修近1分鐘才成功修補管道裂縫。(2017年9月)

‧廣深港高鐵香港段近日開始測試運作,一列「動感號」列車3日晚完成試行返回石崗車廠,有關工程人員晚上檢查時發現4個車輪脫離車廠維修軌道的工字鐵各少於一吋,事後港鐵隨即宣布暫停試車。(2018年4月)

相關辭彙

‧公眾利益 Public Interest
‧公共資源 Common Resource
‧社會成本 Social Cost
‧公民意識 Civic Awareness
‧經濟效益 Economic Benefit
‧港珠澳大橋 Hong Kong-Zhuhai-Macau Bridge

參考資料

‧九七後基建工程規劃是進步還是退步?
https://bit.ly/2vhmRA6

‧反高鐵20個理由
http://www.kwuntung.net/xrl/20reasons.php

學習教材

資料回應題

細閱以下資料,然後回答問題。

資料A



資料B


沙中綫有可能成為香港史上首條造價超過1,000億的鐵路,這亦是繼高鐵香港段第二條嚴重超支的鐵路基建。筆者翻查過去幾年的大型基建項目的原定造價和最新造價比較,發現沒有一項不是嚴重超支的,反映政府或相關負責興建機構在提交大型基建的成本估算工作方面明顯出現問題,這也難怪不少市民批評大型基建大多是大白象……

筆者認為大型基建成本出現嚴重低估,更涉及監察工程和規劃不足的兩個範疇。首先,所謂監察是防止建造成本出現在基建建造中後期才公布嚴重超支,這情況只會變成霸王硬上弓,政府唔啃唔得。然而如果專家評核大部分超支責任是與建築商有關,政府應該以保障公帑為首要任務,誓要建築商負責。無奈,沙中綫和高鐵香港段均是由港鐵負責,政府是港鐵最大股東,即使港鐵賠錢,損失的都是公帑……

興建大型基建的主要目的是增強香港的競爭力,但從西九文化區和啟德郵輪碼頭兩項基建來看,政府明顯欠缺規劃能力。以郵輪碼頭為例,交通上不太方便,時常水盡鵝飛,這是誰的錯?

資料來源:摘自《灼見名家》「政府興建大型基建的死穴」關焯照

多角度思考

1.
參考資料,解釋政府基建工程超支及延誤的兩個原因。(6分)

2.近年大型基建工程不斷超支已成為常態,試就有關問題向政府提出兩個可行的改善建議。(8分)

建議答題方向

1.
內在因素:
管理混亂、監管不善:如港珠澳大橋工程項目混凝土磚壓力測試造假,政府兩年後始揭發事件;
規劃不足:嚴重低估工程造價以及建築業人手短缺問題。
外在因素:
通貨膨脹、工程成本上漲:大部分基建工程建造材料及機械從海外地區進口,因此價格亦跟隨全球商品市場波動;
發現古迹:如沙中綫地盤發現古迹、中環灣仔繞道工地發現添馬艦殘骸等,延誤工程。

2.同學可自由發揮作答,言之成理即可。(成立監察部門:管理前期工程設計和嚴格控制成本,並敦促加快工程建設的進度;加強官員問責:深入調查超支原因,並對失職人員給予適當處分;檢討招標條件或增加合約賠償條款:讓建築商更小心控制成本,根據合約進行有效問責,確保承建商按時完成工序,避免超支時政府包底)

延伸回應題

細閱以下資料,然後回答問題。

資料

觀點與角度


‧政府:發展大型基建設施帶來龐大的經濟收益和創造大量就業機會,打通與珠三角以至全國主要城市的聯繫,長遠有助香港旅遊、物流、金融及貿易的發展,亦可鞏固香港作為國際航運及空運中心的地位。

‧立法會議員朱凱迪:高鐵只能創造11,000個職位,而且全程於地底進行,參與的建築工人必須持有特別牌照。反而興建公屋,一幢僅1億元,就可以創造100-150個職位,撥300億建公屋及居屋,已經有近50,000個職位。

‧商界:珠三角地域至華南地區的居民,能夠更便捷採用個人遊身分來港,可望帶動旅遊、酒店和零售業發展;而且高鐵及西九文化區逐步落成後,可吸引一批高端旅客到港參觀博物館、欣賞文藝表演,有助推動本土文化發展。

‧納稅人:即將完工的數項大型基建最新總開支已超過三千億元,超支金額全由公帑支付,其中沙中綫、港珠澳大橋、中環灣仔繞道等紛紛追加撥款,簡直將市民當作「自動提款機」!

‧香港建造業總工會:港珠澳大橋本地工程自2011年起動工,6年以來香港一方的工程已造成至少9人死亡。而2011年至2016年第三季,大橋本地工程共錄得234名工人受傷,承辦商忽視地盤安全,地盤管理有問題,政府難辭其咎。

‧世界自然基金會:機場三跑工程對香港水域的中華白海豚造成嚴重且永久的影響,令牠們永久喪失650公頃的棲息地;而港珠澳大橋工程亦加速海豚的死亡,部分海豚被迫離開北大嶼山水域,搬遷到內地水域。

多角度思考

1.參考資料及就你所知,你在多大程度上同意「發展基建工程項目利多於弊」?(8分)

2.香港部分基建引發社會爭議,就你所見,政府可如何回應不同持分者訴求?(10分)

建議答題方向

1.
同學可自由發揮作答,言之成理即可。
同意:增強香港競爭力:基建大幅縮短客運與貨運時間及成本,推動本地旅遊、金融和商業發展;經濟發展機遇:如高鐵落成後將為香港參與前海發展、「粵港澳大灣區」規劃等國家經濟計畫提供有利條件。
不同意:破壞生態環境:帶來空氣、噪音、水質污染,多項填海工程奪去中華白海豚棲息地;工業意外頻生:港珠澳大橋動工以來發生多宗工業嚴重事故,意外造成多名工人重傷或死亡,政府部門監管不力。

2.同學可自由發揮作答,言之成理即可。
盡量減少對環境造成的破壞:採用對地質、海岸造成較少損傷的方式進行工程、設立海岸保護區保育自然生態;加強監管:提高建築工人安全意識,密切檢測工地安全情況;解決房屋問題:內地生活成本較低,珠三角西部能為香港居民生活提供更多居住空間及選擇;發展社會產業:可考慮向鄰近城市輸入社會服務,包括優質教育、醫療、社區管理及安老等。

載自2018年4月25日《S-file通識大全》

文:卜美銀 圖:星島圖片庫
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