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公眾諮詢 官民溝通橋梁 2017.01.18
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政府突然宣布在西九文化區興建故宮文化博物館,事前因未有諮詢公眾和立法會,引發社會反彈,有市民甚至提出司法覆核,當局在一片爭議聲中,宣布展開六星期的公眾參與活動,以釋社會疑慮。事件反映隨着公民社會和政治文化的發展,公民對參與政策決定有愈來愈大的訴求,特區政府應如何回應?「公眾諮詢」在政策制訂過程中,又該扮演怎樣的角色?

今日香港

主題:生活素質+法治和社會政治參與
探討問題﹙按教育局指引﹚
‧香港居民對不同層面的生活素質的優次有甚麼不同看法?
‧哪些方面的生活素質被視為最重要?哪些被視為最急切的需要?甚麼人可作出相關的決定?為甚麼?
‧香港居民對社會及政治事務的參與程度和形式受甚麼因素影響?他們的參與有甚麼意義?為甚麼他們會有不同的訴求?有關訴求帶來甚麼影響?
‧法治精神如何保障香港居民的權利和推動他們履行義務?
‧政府怎樣回應不同群體的訴求?政府的回應對香港的管治、維護法治精神和提升公民參與社會及政治事務有甚麼影響?為甚麼?









制訂政策 先問意見

近年特區政府的諮詢工作受到不少批評和挑戰,除了近日的故宮館事件外,河套區創科園項目及較早前的橫洲發展計畫、星光大道擴建、機場第三跑道、版權修訂條例、國民教育風波等等,都先後因為諮詢不足或決策欠透明度而觸礁或遇阻力,這些爭議無不反映社會大眾對參與政策諮詢的訴求,尤其在當前社會發展日趨多元和複雜的環境下,公眾諮詢對政府的管治和施政,都有着一定影響和重要性。

所謂諮詢,是指政府在制訂政策的前期,就特定議題和範圍向公眾徵詢意見。環顧國際社會,公民的社會參與日益受到重視,例如經濟合作及發展組織(OECD)提出的「美好生活指數」(Your Better Life Index, BLI),國際指標之中便包括「公民參與及政府治理」,具體量度指標由「選民投票率」和「政策制訂的諮詢」兩方面組成,可見國民的生活素質和政策制訂過程中的公民參與元素有着正向關係。

凝聚共識 有助管治

從政府角度來說,公眾諮詢不但影響居民的生活素質,對政府的管治和施政還有積極作用。政府通過公眾諮詢,一方面能夠促進社會對有關議題的討論、凝聚共識,減少政策執行時遇到的阻力;另一方面,公眾諮詢可以加強政策的透明度、認受性和問責性,從而建立社會對政府的信任和支持度,有利於良好管治。因此,政府在推行政策前先進行公眾諮詢,對公民和政府而言都有好處,有利政治穩定和社會和諧,達致雙贏局面。

正因為公眾諮詢在政府和公眾之間扮演着雙向溝通的橋梁角色,二○一五年,在三十四個經濟合作及發展組織成員國中,有三十一個設有附屬法例,規定政策制訂過程需要有相關持分者的參與,數目遠較二○○五年的二十二個為多,可見公眾參與政策諮詢已成國際趨勢。

檢視諮詢模式的發展

香港在公眾諮詢方面,沒有明文法律規定所有政策推行前,必須先進行諮詢;但政府過去在制訂公共政策或作出社會規劃前,會通過不同方法收集民意。

殖民至回歸 諮詢委員大增

早在殖民地管治時代,很多有着不同背景的社會精英和團體,都被政府委任到各種諮詢委員會,成為政府吸納專業意見的渠道。當政府作重要決定前,便通過諮詢委員會收集不同意見。

這套諮詢委員會的制度源自英國,回歸後,特區政府沿用至今,而委員會數目亦由回歸前的六十多個,大幅增至今天的五百一十六個。當中可分為法定組織(如市建局、香港考評局)和非法定組織(如扶貧委員會、語常會);部分諮詢組織全數由非官方成員組成(如藝術博物館諮詢委員會、環境諮詢委員會),部分則由官方和非官方成員共同組成(如青年事務委員會、公民教育委員會)。

改傳統模式 着重互動交流

諮詢委員會的諮詢形式主要由上而下,但隨着社會的發展,市民對政治參與的訴求提升。因應社會變化,二○○七年第三屆特區政府成立時,當時的行政長官曾蔭權在首份《施政報告》中,首次提出以公眾參與(public engagement)的概念,取代過去較為單向和由上而下的公眾諮詢,鼓勵市民積極成為社會發展過程的參與者;從發起議題、研究、討論、建議方案、決策、執行、管理到監察,策畫者和參與者都比前更着重互動和交流,力求達成共識。

比起傳統諮詢模式,公眾參與可以加強市民對政策的影響力。常見的「公眾參與」活動包括公眾論壇、社區工作坊、簡報會、焦點小組會議、圓桌會議等等。近年公眾參與的成功例子有牛頭角下邨重建計畫,受影響的牛下居民聯同一班學者和專業人士組成關注組,向房委會反映希望原區安置和延期清拆日期,居民意見成功獲得採納,其後官民雙方通過舉辦一系列屋邨設計工作坊,令彼此加深了解,建立起互信的夥伴關係。

管治與效能公眾參與的關係


近年政府推行新政策和規劃項目時,常在最後關頭遭受大批市民突然反對,有學者關注,指這現象可能反映政府的諮詢工作有不足之處,才會在政策制訂初期,遺漏諮詢重要持分者的意見。

建議提升諮詢功能

民間智庫「香港願景」最近就政府的諮詢制度發表研究報告,指出現行諮詢委員會有功能下降和透明度不足的問題,又建議政府改進諮詢委員會和公眾參與機制,包括成立「公眾參與發展委員會」,邀請立法會議員和社會人士加入,就每次大型諮詢的策略提供意見。

雙向渠道回應訴求

公眾參與訴求較弱的年代,政府推出新政,只要集中向公眾宣傳和教育政策內容,或作有限度諮詢便已足夠;但隨着公民社會對公眾參與愈來愈重視,政府便有需要設立雙向渠道回應訴求,讓公眾有機會討論政策和交流意見,或更進一步,讓市民通過公眾參與活動,對政策發揮積極影響力。不同的公眾諮詢模式,可以體現施政者的開放包容、透明度和對民意的重視程度。

小結:


近年社會上的公民參與意識提升,大眾視參與政策諮詢是公民權利,香港故宮文化博物館在當前社會氣氛下,未有事先諮詢公眾便宣布落戶在西九文化區,必然引發各方爭議。按照政治參與理論,公眾參與是社經發展的必然產物,任何方式的公眾參與,最終都會達致政治穩定及社會和諧。因此,政府怎樣理解公眾對諮詢的訴求及回應,將直接影響政府的管治效能與社會的穩定和諧。



相關概念:管治效能(Governance efficiency)

指政府的管治和施政效能,包括是否有效施政和治理社會,管治是否獲得認受性和民意支持度。有效的管治體現在多方面,例如政府對政策的執行能力、推行措施是否具有長遠及廣闊的視野、是否可以全面兼顧不同市民訴求、施政是否具透明度和支持度、政府是否具民意代表性等等。

相關辭彙

‧以民為本管治 Principle of people-based governance
‧公眾諮詢 Public consultation
‧公眾參與 Public engagement
‧公眾參與計畫 Participatory project
‧公眾論壇 Public forum
‧意見調查 Survey
‧公眾利益 Public interest
‧專家研討會 Charrette

Mind Map:公眾參與與政府管治的關係



故宮文化館爭議事件簿

‧2015年

9月︰
政務司司長林鄭月娥應北京故宮博物院邀請出席活動,期間與院長單霽翔閒談間,對方主動提到香港有否空間長期展覽故宮藏品。

12月︰政府接觸賽馬會提及贊助建館事宜。

‧2016年

5月︰
林鄭月娥在保密下諮詢了三名西九董事局資深成員意見,包括夏佳理、羅仲榮和盛智文,三人均支持興建項目。

6月︰西九文化區管理局委託建築師嚴迅奇研究故宮館的設計,委任的顧問費用為450萬。

9月︰西九管理局指出不再適宜推展原計畫的大型表演場地項目。

10月︰賽馬會董事局同意批出35億元建館。

11月28日︰西九文化區管理局董事局召開特別會議,通過興建香港故宮館項目。

12月23日︰行政長官梁振英和林鄭月娥,在北京與故宮博物館簽署文化合作協議,並公布將在西九文化區興建「香港故宮文化博物館」,建館資金由香港賽馬會慈善信託基金會捐出35億元,以及委任本地建築師嚴迅奇負責設計。

12月26日︰林鄭月娥表示故宮文化博物館的籌備和審批均按程序進行,解釋由於整個西九文化區的土地規劃是用作文化藝術設施,興建博物館毋須按城市規劃程序重新諮詢公眾。

‧2017年

1月5日︰港大法律系學生盧俊宇入稟高院,就故宮館計畫未經諮詢,或涉違反《西九文化區管理局條例》第19條為由,提出司法覆核申請;教協向200名教師作電話調查,逾半教師不滿香港故宮館無諮詢。

1月6日︰港鐵香港站展出故宮大型展板。

1月7日︰林鄭月娥出席立法會內務委員會特別會議,就興建香港故宮館解畫,並宣布將為計畫展開為期六星期的公眾諮詢,強調諮詢是原先計畫一部分,並非「補鑊」。

1月9日︰十多名支聯會成員在港鐵香港站故宮展板前手持八九民運的相片及標語悼念六四;西九管理局原定就故宮文化博物館的設計和營運,以及展覽活動的意見展開六星期的公眾諮詢,但下午突然宣布延期一天。

1月10日︰西九管理局開始就故宮文化博物館項目展開六星期的公眾諮詢。



學習教材

資料回應題


細閱以下圖片及資料,然後回答問題。





答題

1.
試描述圖中兩種公眾參與模式有何分別。(6分)

2.根據資料及就你所知,指出「公眾主導」和「操控民情」兩種公眾參與模式對決策者的意義。(6分)

建議答題方向

1.
兩種公眾參與模式主要有以下分別︰



2.
「公眾主導」模式對決策者的意義
‧位於「公民參與階梯」最高層,公眾對決策的參與程度高,擁有完全的主導權和決策權,決策者認可公眾有完全的決策權,彼此關係是雙方和主動的策略夥伴,同時因為決策者對公眾有高度信任,能夠獲得公眾高度的認受性。
「操控民情」模式對決策者的意義
‧位於「公民參與階梯」最低層,公眾說不上「參與」決策過程,只是被動接受自上而下的資訊、教育或宣傳。決策者只是象徵性「諮詢」公眾,並通過提供資訊,希望讓公眾支持他們。由於決策者的計畫沒有真正諮詢民意,決策者大可操控民情,聲稱已獲民意參與和支持。

延伸回應題

細閱以下資料,然後回答問題。

資料一

理論上,政府做多些諮詢,永遠是好。但問題是諮詢需要付出冗長的時間成本,也會激起很多政治爭拗。馮永基提到,西九計畫經歷了這樣長的時間,期間已進行了很多次的諮詢,甚至有文化界的朋友說,西九其實已經過度諮詢,馮永基則認為問題是西九過早諮詢。

我看到文化人胡恩威十年前編寫的《西九藍圖》一書,書中也提到西九其中一個功能是發揚中國傳統文化,其中一個建議就是設立北京故宮博物院分館。想當年,大多數人都同意西九文化區應該要有中西文化的特色,也有不少人提出北京故宮博物院來港設立分館的建議。

摘自2017年1月5日《頭條日報》P8 盧永雄「巴士的點評」欄目

資料二

西九早已規劃好,建甚麼館甚麼廳,十年前經各大財團投標,各自提交設計,早有藍圖,故宮展覽館不在原有計畫之列。現在忽然脫離既有建築計畫,僭建一個「故宮展覽館」,到底通不通,就要按照香港情況。香港情況就是按部就班、依規而行,林鄭曾經是嚴打僭建的主責官員,現在卻要在西九僭建,不諮詢、不投標,難怪引起不滿。

只要按香港程序狀況辦事,即可避免不必要的政治化,不必令中央尷尬。清宮文物、印象派名畫,以往一一在香港展出過,並無政治因素,香港人反應熱烈。為甚麼當前這樣子,蔑視程序,認為可以繞過規條?

摘自2017年1月3日《星島日報》E4 陶傑「芝麻糊」專欄

答題

1.
資料一和資料二的作者,是否認同香港興建故宮文化博物館未有事先諮詢公眾的做法?原因為何?(6分)

2.你同意上述兩位作者的觀點嗎?試加以評論。(6分)

建議答題方向

1.
資料一︰作者認同故宮館不事先諮詢的做法,理由如下︰
‧諮詢需要付出冗長的時間成本;
‧諮詢會激起很多政治爭拗;
‧西九計畫是過早和過度諮詢的反面例子,導致工程經歷長時間諮詢仍未開展;
‧文化界早在十年前已有人提出在西九設立故宮分館的建議,令西九文化區兼備中西文化特色。
資料二︰作者不認同故宮館不事先諮詢的做法,理由如下︰
‧故宮館規劃不在西九原有計畫之內,故宮可視為違規「僭建」;
‧故宮館沒有按香港程序辦事,才令事件變得政治化,理由是過往中國文物展在港展出多次,均受到港人歡迎,沒有政治因素;
‧因為故宮館蔑視香港的辦事程序,才引起當前的爭議。

2.同學可自由發揮,言之成理便可。

參考資料

網頁


‧香港願景計劃研究報告《多方共議 重建互信 — 改進諮詢委員會及公眾參與機制》
https://goo.gl/2LlJk8

‧青年創研庫公布「青年看公眾諮詢的不足與障礙」研究報告
https://goo.gl/TI5Gd2

‧政府的「公眾諮詢工作的指引」
https://goo.gl/YBJVW3

書刊

《香港政府諮詢委員會制度》
作者:黃湛利  出版:中華書局

載自2017年1月18日《S-file通識大全》

文︰黃鳳韻 圖︰星島圖片庫
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